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红十字国际委员会就“集束弹药议定书草案”及《常规武器公约》审议大会的其他议题发表评论

来源:北京市红十字会 时间:2011-12-02

2011年11月14日至25日,第四届《常规武器公约》审议大会在瑞士日内瓦召开。
 
本文是红十字国际委员会主席雅各布•克伦贝格尔在会上所做的发言。

召开审议大会,不仅是为了考量所提出的新规范,还要评估现有议定书中的承诺实施得如何。审议大会还提供了一个机会来思考随着技术和军事实践的发展,现有保护规定是否足够的问题。我们希望第四届审议大会能够拿出充分的时间来关注所有这些目标。

自上届审议大会以来,各缔约国着手处理的主要问题之一就是采取一系列措施来应对集束弹药所造成的不可接受的人道代价。经过五年的努力之后,向审议大会提交了两部文本草案供考虑。几个集束弹药的储备大国已经认识到这些武器所造成的严重人道影响并准备在这一领域采取进一步措施,红十字国际委员会对此表示感谢。

红十字国际委员会相信,就人道影响而言,《集束弹药公约》已经全面且有效地解决了与集束弹药有关的问题。然而,红十字国际委员会一直支持《常规武器公约》的工作,因为该组织坚信那些对于加入《集束弹药公约》尚未做好准备的国家能够就一些规则达成一致共识,而这些规则将能够紧急应对集束弹药问题,与《集束弹药公约》相辅相成,而不是相互矛盾。

红十字国际委员会非常感谢政府专家组主席加里•多明戈(Gary Domingo)先生和“主席之友”小组为弥补在许多问题上存在的分歧所表现出的决心和努力。我们充分认识到议定书草案将禁止使用部分集束弹药,即那些在1980年之前生产的集束弹药,并将促成在未来某个时间里销毁这些武器。多年来我们一直呼吁清除不精准不可靠的集束弹药,因此目前我们只会对这样的举措表示欢迎。议定书也包括了清除集束弹药和援助受难者方面的重大承诺,我们对此也表示欣慰。然而,这些积极举措与允许更大数量的集束弹药使用12年或永久使用所造成的人道代价相比,我们必须衡量孰轻孰重。

由于多种原因,稍后我将详加阐述,红十字国际委员会认为提交给大会的议定书草案并不是对集束弹药所引发的人道问题的紧急或充分应对。而是有可能使这些问题的许多方面长期持续下去。

首先,议定书草案将允许在该议定书生效之后12年的时间里继续使用1980年之后生产的所有集束弹药,包括那些没有安全装置的集束弹药。因而,即使议定书在2到3年内生效,所有1980年后生产的集束弹药将能够使用到2026年。如果生效日期被延迟,那么这些武器的使用期限就会更长。

其次,议定书草案还将允许永久使用1980年后生产的仅具有单一安全装置的集束弹药,虽然众所周知大量具有此类安全装置的集束弹药都未能按期爆炸。如果对于每个集束弹药所携带子弹药的数量没有限制的话,其所带来的人道代价将会成倍增长。

再次,议定书草案有可能导致各方长期投资来开发和生产仅具有单一安全装置的集束弹药,虽然各方对此类武器的可靠性和精准性仍有深深的担忧。因而,有此倾向的各国在未来数十年中不大可能会通过进一步的限制或禁止规定。

红十字国际委员会特别担心议定书草案如果以现有的条款获得通过,将会不幸成为国际人道法倒退的先例。这将是各国首次通过一部为平民提供的保护比现已生效条约所提供的保护更少的人道法条约。

10月份我向《常规武器公约》各缔约国的外交部长致信,概述了红十字国际委员会的担忧。我们充分认识到对通过国际法负有最终责任的是各缔约国,但我们还是请各国在决定如何开展下一步工作时认真考虑红十字国际委员会所指出的影响。无论这次会议结果如何,我们都敦促所有国家在国内层面尽全力预防集束弹药使用所造成的更深的平民苦难。

除了就集束弹药议定书草案做出决定外,红十字国际委员会还希望审议大会能够拿出充分的时间来审议《常规武器公约》及其现有议定书的现状和实施步骤。在我们看来,在过去10年中,由于大部精力都用于商讨新法律文件,我们用来评估现有议定书实施情况的时间还远远不够。

在8月份的政府专家组会议上,红十字国际委员会强调了《常规武器公约》中可能成为重要审议内容的几个方面。这包括建立实施机制来履行《常规武器公约》规定的国内层面的义务,如立法、培训和行政措施等。另一个问题是各国在多大程度上已经建立机制来审议其所开发或获取的新武器的合法性。此类机制对实施国际人道法的一般规定是必不可少的,也是1977年《日内瓦公约第一附加议定书》第36条所规定的。第二届和第三届《常规武器公约》审议大会的最终宣言都强调了此类审议机制的重要性。

另一个问题是对平民免受燃烧武器伤害的保护规定(包括有关燃烧武器的第三议定书中的条款)是否足够的问题。过去曾有在人口密集地区使用此类武器的情况,这表明对平民居民而言这样的危险是存在的,而且有必要进一步审议这一问题。红十字国际委员会认为在《常规武器公约》的政府专家组会议或其他场合就这一问题开展工作,审议此类武器的军事、技术、法律和人道影响,这是非常有意义的一件事情。

最后,红十字国际委员会相信这届审议大会正是强调有必要全面实施《战争遗留爆炸物议定书》所规定的记录要求的重要时刻。这些重要条款要求缔约国设立国内法律规程来记录本国武装部队所使用和弃置的爆炸性弹药,这对议定书的成功至关重要。然而,第五议定书的所有缔约国是否都能履行这一责任仍是个未知数。有必要设立这样的法律规程,将其正式纳入条令和培训中,并定期演练。如果不这样做,缔约国将不能履行其在冲突期间记录和保留所要求的信息或在实际敌对行动结束后利用这些信息为清理行动提供便利的义务。

红十字国际委员会敦促各代表团确保充分全面地审议这一重要国际人道法公约的各个方面。对于能够有机会为大会工作一尽绵薄之力,我们心存感激;也很愿意在合适的时间就这里提到的许多主题展开详细阐述。